第42章A date with Tsingtao Beer Museum

　

笔者从问责制度泛滥与选择性问责的逻辑悖论出发，阐释中国式问责悖论的政治生成图景，力图寻求化解这一困局的政治学路径。

在宪法制定之后，就需要法定机关通过宪法解释来进行说明，以澄清其涵义，明确其界限。  四、形式法律的性质及其效力 需要说明的是，这里所说的只是宪法文本中形式意义上的法律，而不是对所有形式法律进行研究。

）本文拟对我国1982年宪法文本中的法律进行实证分析，研究法律的含义、范围、性质及其效力。(5)民事制度 宪法第62条第（三）项规定，全国人大有权制定民事基本法律。由此，我们认为，决定不可以代替以××法形式出现的法律。类似情况的条文还有第59条第4款、第78条、第86条第3款、第95条第2、3款、第97条第2款、第111条第1款、第124条第3款、第125条、第130条第3款。第90条第2款规定，各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。

（三）形式法律的内容 形式法律的内容，从宪法文本来看主要包括以下几个方面。合法有效的实质法律都应该成为法院审判的依据。但对于有些疑难复杂案件，在受理以后的进一步审查过程中，发现不符合《复议法》的规定，此时就陷入了一个无法处理的尴尬境地。

它把《复议法》的立法宗旨定位为防止和纠正违法的或者不当的行政行为，以保护行政管理相对人的合法权益，进而保障和监督行政机关依法行使职权。参见应松年：《当代行政法发展的特点》，《中国法学》1999年第6期。再者，现行《复议法》第20条也规定：公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理。因此，行政复议制度的改革，正如罗豪才教授在分析当前和今后一段时期中国的行政法制建设时指出的那样：中国的行政法制建设不可能一蹴而就，行政法制现代化只能选择渐进式的可持续发展道路，任何急功近利的做法都有可能弄巧成拙、适得其反。

仔细推敲，这样的规定其实存在着许多无法消弭的悖论。省级政府组成部门法规处和市级政府法制办公室。

如此而言，法律应当明确赋予其提出对违法者责任追究的权利，[14]由其启动对违法者追究责任的程序。显而易见，这样的规定是不可思议的。[11]根据我国相关法律法规的规定，这里的有关行政机关一般包括与被申请人同级的人民政府监察机关、公务员主管机关以及部分实行垂直或半垂直领导的行政机关中被申请人的上一级主管机关。不过，笔者以为，这一意见很难在短期内得到实施。

鉴于此，《复议法》第1条应当修改为：为保护公民、法人和其他组织的合法权益，防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，维护和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。除此两种情形之外，其他中止行政复议的行为都缺乏法律依据。原因在于：一是目前各级政府和政府部门的内设法制机构在承担行政复议职责同时，更承担了大量复议职责以外的法制事务，这是推进依法行政、建设法治政府的需要，更是行政法治实践的需要，因而该机构不能被撤销。再以笔者掌握的2004年江苏省行政复议案件统计数据为例，全省共收到行政复议申请4352件，其中以乡镇政府和县级政府部门为被申请人的2528件，占总数的58．1％。

参见罗豪才：《现代行政法制的发展趋势》，《国家行政学院学报》2001年第5期。[2]对县级人民政府公安机关内设的公安交通管理机构作出的具体行政行为不服的，向该公安机关申请行政复议。

而《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《复议法》）第1条规定：为了防止和纠正违法和不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。  三、关于行政复议的终止和中止 在法律层面上，终止是指在按照特定的法律程序进行过程中，由于出现法定或者约定的事由而提前结束该程序的行为。

来源：《行政法学研究》2005年第4期。尤其是在素有民不与官斗文化传统的我国，申请人顶住种种压力提出行政复议申请，这本身即是申请人依法维护权利的强烈体现。对县级人民政府和市级人民政府工作部门的具体行政行为不服申请复议，由市级人民政府管辖。必要时，上级行政机关也可以直接受理。对市级人民政府和省级人民政府工作部门的具体行政行为不服申请复议，由省级人民政府管辖。《复议法》当然也不例外，该法专设第六章分五条规定了相应的法律责任，其中第34、35、36、37条分别针对行政复议机关、行政复议机关工作人员以及被申请人的相关违法行为，第38条则规定由行政复议机关负责法制工作的机构负责启动对上述三类主体的违法行为所应承担法律责任的追究程序。

周婉玲：《我国行政复议组织与程序的改革》。目前在行政复议机构中存在的一个普遍抱怨是互相之间的联系太松散。

事实上，中止的本意是指在法律程序进行过程中，因出现法定事由而暂时停止程序的进行，待影响程序的法定事由消除后，恢复程序继续进行的行为。理由在于国务院不适宜直接受理具体案件，而且省级行政机关工作人员素质较高，应当相信这一级行政复议机关能够依法作出行政复议决定。

[7]早在2002年，国务院法制办相关负责同志即已意识到这一问题，并提出了相应的解决办法。而市级以上人民政府各工作部门尽管不再作为行政复议机关，但其负责法制工作的机构应当协助下一级人民政府行政复议机构履行行政复议职责。

与之紧密相关的是配备相应的行政复议人员，对此，《复议法》中不宜作出强制性的规定，可以由国务院法制工作机构根据实际情况适时调整。实际上这是对行政机关的行政权力与行政管理相对人的权利之间的关系进行的着意调整，使行政管理相对人合法权益的保护程度比此前迈进了一大步。因为各级行政复议机构在案件管辖权限上有明确的分工，各自独立办案，且行政复议机构隶属于行政复议机关，只对本级行政复议机关负责，因而上下级行政复议机构之间不存在业务或体制上的联系。同时，上下级行政复议机构之间的关系也应当以法律的形式予以明确。

中止   现行行政复议制度作为定位于行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度，对于加强行政机关内部监督，促进行政机关合法、正确地行使职权，维护社会经济秩序，维护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会稳定，都发挥了积极的作用。与行政复议的终止规定相类似，《复议法》关于中止的规定也显得过于粗糙。

目前行政复议机构设置的实际情况是，愈向上的部门，机构设置愈健全，人员配备愈到位，但这种配置却与复议机构实际受理的行政复议案件数量成反比例关系，也就是说，愈是下级复议机构，直接受理的复议案件愈多，但配置愈欠缺，特别是在县级，行政复议机构和人员编制虚位现象普遍存在，根本无法保证正常的办案需求。[10]据笔者了解，自《复议法》施行以来，全国未有一起行政复议机关及其工作人员以及被申请人因行政复议活动中的相关违法违纪行为而受行政处分的。

而具体办理行政复议事项的是各级行政复议机关中负责法制工作的机构即行政复议机构。但它又不同于普通行政机关中的内设机构，具有较强的独立性，能以自己的名义对外独立行使行政复议权，不受行政复议机关的非法干涉。

二是机构设置与复议实践不吻合。以县级政府和市级政府部门为被申请人的1533件，占总数的35．2％。[11]有关行政机关收到建议后，应当按照相应的程序调查事实、核实证据、听取当事人陈述和申辩、按权限提出处理建议或者作出处理决定。但这决不是说在行政复议活动中行政复议机关及其工作人员以及被申请人没有违法乱纪的行为，相反，违反《复议法》规定，行政复议机关无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请、行政复议机关工作人员渎职、失职行为、被申请人不提交有关材料、不履行行政复议决定等现象时有发生。

其协助审查的内容主要是对其相应下一级部门的具体行政行为不服提出的行政复议案件。显而易见，愈是下级行政复议机关，接受申请并需要办理的复议案件数量愈多。

如江苏省2004年共收到行政复议申请4352件，其中以省部级行政机关为被申请人的10件，占总数的0．2％。在独立的司法救济渠道之外再设置一套独立的行政救济渠道，既增加了申请人的救济成本，也容易引起行政与司法的冲突，缺乏现实的必要。

可见，保护行政管理相对人的合法权益应当成为行政机关行使行政权力的首要职责，是行政机关依法行使职权的根本任务和目的。[13]耶林：《为权利而斗争》，参见《民商法论丛》（第2卷），法律出版社1994年版，第22、26页。

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